Föreningen för utvecklingsfrågor

Parisdeklarationen som antogs vid ett högnivåmöte i mars 2005 har som mål att åstadkomma ett mer effektivt utvecklingssamarbete med tydligare resultat. Detta ska åstadkommas genom bland annat bättre givarsamordning och harmonisering av system för genomförande och uppföljning. Den s.k. Parisagendan beskrivs som en stor utmaning för det internationella samfundet då det åligger givarna att anpassa sina insatser till samarbetsländernas egna strategier för fattigdomsbekämpning. Ansvar för utvecklingen ska bäras av mottagarländernas regeringar, vars administrativa kapacitet ska förstärkas. Gemensamma ansträngningar för förbättrad resultatredovisning ska också tydliggöra kopplingen mellan utvecklingsinsatser och fattigdomsminskning.

Vilka faktiska förändringar innebär Parisdeklarationens tal om ägarskap, givarsamordning och harmonisering? Hur ska dessa förändringar genomdrivas? Vad blir effekterna för svenska aktörer, inom det civila samhället, näringslivet och på statlig nivå? Och om det internationella samfundet lyckas anta utmaningen – vem kommer att sätta agendan i framtida samordnade insatser?

I panelen:
Annika Lysén, biträdande avdelningschef på Sidas policy- och metodavdelning och tidigare verksam vid flera enskilda organisationer.
Bo Westman, Utrikesdepartementet, som ledde den arbetsgrupp inom DAC som tog fram underlag till Parisdeklarationen.
Tina Karlberg, chef för SWECO International och ordförande för Swedish Consultants.
Hélène Jeansson, chef för Enheten för utvecklingssamarbete, Forum Syd.
Moderator: Lennart Wohlgemuth, styrelseledamot i Föreningen för Utvecklingsfrågor.

Moderator: Lennart Wohlgemuth, FUFs styrelse.

Moderatorn Lennart Wohlgemuth hälsar alla välkomna och presenterar ämnet som ska diskuteras. Han menar att det har visats i alla studier som gjorts att om inte mottagarlandet ansvarar för de projekt som genomförs kan man visserligen uppnå kortsiktiga resultat, men de långsiktiga uteblir. Detta är, enligt Wohlgemuth, inte något nytt utan en slutsats man dragit många gånger tidigare och kilometervis har också skrivits om problemet men man har ändå inte lyckats göra något åt det. Nu har en ny agenda arbetats fram – Parisagendan.

Ordet lämnas till Bo Westman från UD som börjar med att berätta att han har arbetat med bistånd i 35 år, först på Sida, där han började 1971 och de senaste fyra åren har han jobbat på UD. Han berättar att han, genom sitt ledarskap i den grupp inom DAC som tagit fram underlaget till Parisdeklarationen, kan sägas ha haft en mycket aktiv roll i skapandet av den nya agendan. Westman vill genom sin presentation ge en allmän bakgrund till Parisagendan och visa hur den passar in i en bredare kontext.

Westman börjar med att bland annat ta upp det toppmöte där de så kallade Milleniemålen fastställdes, till exempel att fattigdomen skall halveras till 2015. Han berättar vidare att det vid Monterrey-mötet konstaterades att om man vill få till stånd verklig utveckling i världen räcker det inte med bistånd, utan också andra metoder måste användas.

Det allra viktigaste i detta sammanhang är, enligt Westman, att utvecklingsländerna själva tar större ansvar. Han menar att det inte är vi, givarna, utan att mottagarna själva som ska åstadkomma utvecklingen.

Enligt Westman har visserligen politiker och stater en viktig roll att spela, men han betonar att det är av yttersta vikt att också utvecklingsländernas näringsliv och civilsamhälle deltar aktivt. Han tar i detta sammanhang upp fattigdomsstrategier som varit av varierande kvalité, bra i vissa länder och sämre i andra, och uttrycker en förhoppning om att den andra generationens strategier kommer att bli bättre än den första.

Vidare presenterar Westman en bred agenda, som han ser som den viktigaste basen att utgå från. Denna innefattar mer handel och bättre handelsvillkor, mer investeringar och fortsatta skuldlättnader. Utöver detta betonar han att det finns många globala frågor som måste lösas inom FN, exempelvis frågor rörande miljö och vatten och dessutom finns många frågor som måste lösas genom samverkan.
Samtidigt betonar Westman dock att ett större och bättre bistånd till de fattigaste länderna är något oerhört viktigt. Framförallt måste volymen öka och biståndet bli effektivare.
Westman identifierar vad han ser som de tre viktigaste orsakerna till biståndet inte har fungerat tidigare:
-För lite ägarskap från landets sida.
-För lite anpassning till landets situation. Westman menar att om man vill få till stånd en hållbar utveckling måste biståndet bottna i ländernas egna idéer om hur de vill ha det.
-För splittrat bistånd. Det har enligt Westman funnits tusentals olika villkor och krav som ställts på världens fattigaste och svagaste stater, vilket har lett till problem för dem.
Westman fortsätter med att kort berätta lite om det reformarbete för bättre bistånd som gjorts och börjar med 1970-talets samarbete i givarkretsen, för att sedan konstatera att med Romdeklarationen 2003, Parisdeklarationen 2005 och det planerade mötet i Ghana 2008, sker dagens reformarbete internationellt på ett helt annat sätt än tidigare. OECD:s biståndskommitté DAC har 22 medlemsländer, plus EU-kommissionen och samarbete med IMF och Världsbanken. I arbetet med Parisdeklarationen har man också samarbetat med ett antal partnerländer och utgått från deras erfarenheter.

Vidare presenterar Westman Parisdeklarationens fem pelare:
– Stärka det nationella ägarskapet.
– Anpassa biståndet till ländernas egna strategier och system.
– Bättre samordning/harmonisering.
– Tydligare resultatinriktning, ledordet är: management for results.
– Mutual Accountability, ett uppföljningssystem som syftar till att se till att både givare och samarbetspartners genomför sina åtaganden. Till detta hör också en ömsesidig rapporteringsskyldighet.

Därefter presenterar Westman vad han ser som utmaningar med deklarationen. Han menar att den är mycket ambitiös och även om vissa aspekter av den känns igen, är deklarationen delvis revolutionerande. Det måste också ses som enastående om man lyckas förverkliga dessa mål till 2010.
Enligt Westman måste man dock vidga ”stat till stat”-perspektivet. Deklarationen saknar det som ligger utanför staten, dvs. hur det civila samhället och andra aktörer kommer in i utvecklingsprocessen. Detta är något man jobbat mycket med inom PGU och Westman hänvisar i denna kontext till ”Riktlinjer för samarbetsstrategier” som han anser vara en viktig skrift vid sidan av PGU. Här betonas vikten av att inte bara få med primära aktörer, utan att också andra ska få plats och att det är viktigt att få in den kunskap som finns i näringslivet och civila samhället. Det fortsatta reformarbetet i partnerländerna betonas också.

Därefter tas frågan om projektstöd kontra programstöd upp och Westman påpekar att det, till skillnad från mångas föreställning om saken, inte står något i Parisdeklarationen om budgetstöd. Däremot är en del av den nya agendan att man ska gå från små splittrade projekt till större program, vilket budgetstöd kan ses som en del av.

Andra utmaningar som Westman tar upp är konditionalitet, bättre arbetsfördelning och vikten av tydligare resultatinriktning och anpassning, där den långsiktiga frågan är hur man ska lyckas med anpassning till samarbetsländernas system.

Efter detta tackar Bo Westman för sig och ordet lämnas över till Annika Lysén från Sida. Hon börjar med att säga att Parisdeklarationen fått sitt namn efter det högnivåmöte som hölls i Paris 2005 men att centrum inte ska ligga i Paris, utan i de utvecklingsländer där man arbetar.

Lysén menar att den nya agendan är ett svar på de utmaningar man sett i samarbetsländerna, där man sedan 1990-talet ”varit trött på biståndet”. Länderna har fått ta emot den ena givaren efter den andra, alla med goda intentioner, men det har inte fungerat så bra. Samarbetsländerna har haft så fullt upp med att hålla reda på alla olika konton, besök och återrapporteringar att man inte haft tid över att sköta verksamheten. Lysén menar att man nu ska gå från detta ”Aid Fatigue” till ”Aid Effectiveness”, bistånd för bättre resultat per given krona. Lysén betonar i detta sammanhang att det är viktigt att ha som utgångspunkt att syftet med processen är mer resultat.

Vidare berättar hon att det i Paris samlades 35 givarländer, 26 multilaterala biståndsgivare, 56 mottagarländer och 14 organisationer från det civila samhället. Det speciella med konferensen i Paris var den stora uppslutningen, dock var det civila samhället underrepresenterat.

Lysén betonar att ett gemensamt ansvarsutkrävande mellan givare och partnerländer måste komma till stånd. Om en förändring ska till måste bägge sidor ändra sitt beteende, och detta är mycket svårt. Lysén menar att det är lätt att vara vänliga och komma överens när det gäller större frågor, men att ”the devil is in the detail”, dvs. det är när man kommer in på det konkreta som det verkligen gäller.

Vidare berättar Lysén att det i Parisdeklarationen, förutom riktlinjer för vad som ska göras också finns ett antal indikatorer, kontrollmekanismer, för att se till att konkreta åtaganden efterlevs. Lysén tipsar också om sidan www.aidharmonisation.com där man kan läsa mer.

Fokus ska, enligt Lysén, ligga på det långsiktiga resultatet i länderna. Även om man kan se kortsiktiga framgångar, som att Sverige exempelvis byggt ett antal skolor, måste man också se till vad som hände sedan. Finns det lärare? Böcker och material? Finns det system för att skolan ska kunna fungera? Resultatet man vill åt är alltså inte att det ska ha byggts ett visst antal skolor utan att barn ska ha lärt sig läsa och skriva. Att ha ett resultatorienterat fokus är mycket viktigt och att ställa frågan: vad behöver vi för att uppnå resultaten?

Andra punkter Lysén tar upp är stärkt ägarskap i länderna, harmonisering, en bättre arbetsfördelning och ett delegerat samarbete. Genom att givarna jobbar tillsammans behöver man inte belasta landet på samma sätt och med färre partners blir det också lättare att föra en reell dialog med mottagarlandet. I detta sammanhang berättar Lysén att Sida exempelvis samarbetar med den norska biståndsmyndigheten i Malawi.
Vidare betonar hon vikten av anpassning till ländernas administrativa system istället för att som nu ha parallella strukturer. Som Lysén uttrycker det ska ett land fungera som ett land och inte som en mängd olika biståndsinsatser.

Man ska också jobba med att bygga upp ländernas kapacitet och öka andelen programstöd, samt förbättra förutsägbarheten. Lysén uppmärksammar att man ofta talar om risken med korruption när man arbetar inom ländernas egna system, men hon menar att den risken alltid finns och att man kan underlätta genom ökad förutsägbarhet i arbetet och att ge landets beslutsfattare en bättre planeringshorisont.

Utöver detta påpekar Lysén att det civila samhället har oerhört stor betydelse och säger att man ska öka antalet programstöd med mer kontakt med just civilsamhället. Om ägarskapet ska innefatta mer än statligt styre måste man ha ett bredare samhälle, med demokratiskt styre och bekämpa fattigdomen.

Lysén fortsätter med att presentera Sidas utgångspunkter. Dessa är att man ska genomföra svenska åtaganden och delta i den internationella processen, att man ska spegla den verklighet som redan utvecklats i fält och jobba för ett resultatorienterat Sida. Man ska vidare utgå från ett förhållningssätt som ser olika ut i olika länder och öka andelen programstöd men samtidigt med civilsamhällets medverkan. I detta ser Lysén ett antal möjligheter, såsom mer resultat per biståndskrona, ett stärkt ägarskap, att fattiga människor blir aktörer och en delaktighet för alla.

Lysén identifierar slutligen också några risker; att inte de resultat som förväntas uppnås, brist på politisk vilja och ledarskap, brist på kapacitet och att givarna dominerar.

Tina Karlberg representerar SWECO och Swedish Consultants, som organiserar ett 40-tal företag som har det gemensamt att de i olika grad jobbar med tjänster inom biståndssektorn. Karlberg säger att hon tycker att det är positivt att man har inbjudit näringslivet att delta i dagens diskussion. Hon menar att det är viktigt att man tar till vara den resursbas som finns i ett sådant litet land som Sverige och även om hon hoppas och tror att man kan få med mottagarländerna som aktörer, krävs det fortfarande bistånd. Karlberg tillägger att hon är positivt inställd till Parisdeklarationens målsättningar att åstadkomma effektivisering av biståndet.

Karlberg berättar om sin första kontakt med biståndsvärlden, vilket var när hon gjorde ett examensarbete i Mocambique där det fanns ett fint vattenreningsverk, skänkt genom bistånd, men det saknades finansiering för ett fungerande vattennät. Detta menar hon är en typisk nidbild av hur bistånd fungerar.

I Parisdeklarationen slås fast att korruption är ett hinder för att man ska kunna lita på ländernas system och för näringslivet är detta, menar Karlberg, avgörande. Hon vill därför sprida budskapet till Sida om hur oerhört viktigt det är att man sätter tryck på länderna och arbetar kapacitetshöjande.

Angående deklarationens punkt om samordning och harmonisering, anser Karlberg att Sverige ska utnyttja de områden där man är starka och tar i detta sammanhang upp miljöteknik som ett exempel.

Man bör också utveckla samarbetet mellan bistånd, UD och näringslivet, för att skapa en ny syn på främjande för det svenska näringslivet utan att ge avkall på integriteten. Det är viktigt att man hakar i processer i varandra, något som Karlberg påpekar inte är taget ur luften utan faktiskt finns med i Parisdeklarationen.

Efter detta tar Hélène Jeansson från Forum Syd över ordet. Hon berättar att Forum Syd samlar mer än 200 svenska medlemsorganisationer i det civila samhället och hon ämnar därför att koncentrera sin presentation kring risker och utmaningar för just civilsamhället.

När det gäller ägarskap menar Jeansson att risken är att fattigdomsstrategierna varken är deltagande eller transparenta, att fokus läggs på staten och att andra aktörer saknar inflytande. Hon betonar i detta sammanhang särskilt civilsamhällets roll.
Jeansson tar också upp Kenya som ett exempel där fattigdomsstrategier togs fram av en regering men sedan inte accepterades av nästa, vilket hon menar belyser att man inte kan utgå från att fattigdomsstrategier är representativa för alla.

En annan risk är att IMF och Världsbanken knyter strategier till lån och villkorar innehållet, vilket kan medföra att vissa länders regeringar får bristande politiskt utrymme.

Vidare identifierar Jeansson ett antal utmaningar för det civila samhällets organisationer; att mobilisera genuina folkliga rörelser att delta i utvecklandet av fattigdomsstrategier, att stärka kapaciteten och påverka demokratiska beslutsprocesser på lokal och nationell nivå, samt att påverka IMF och Världsbankens struktur och roll. Jeansson menar att dessa inte har en demokratisk struktur och att en utmaning således är att försöka påverka denna i positiv riktning. Hon tillägger att institutionerna ursprungligen bildades för att stabilisera världsekonomin, men att de har fått en mycket bredare roll.

När det gäller givaranpassning ser Jeansson risker med att svaga regeringar inte har utrymme att driva igenom sin agenda, att det finns flera motstridiga agendor och att administrativa system ofta är svaga, samt att flertalet länder präglas av korruption.
En utmaning i detta sammanhang är att föra upp minskad fattigdom och rättigheter på utvecklingsländernas regeringars agenda och även att påverka den svenska regeringen.

Angående harmonisering säger Jeansson att risken är att de starka givarnas agenda dominerar, de som har koloniala bindningar till länderna, samt att Sverige inte får utrymme att driva igenom PGU. Kommer vi exempelvis att kunna för upp mänskliga rättigheter på agendan?

Vidare ser Jeansson risken att sociala sektorer får mindre utrymme, att fokus sätts på tillväxtorienterade frågor. I denna kontext tar hon upp Balkanländerna som exempel, där man väldigt snävt styrt in mot exportorientering.

Den stora utmaningen anser Jeansson i detta sammanhang vara att arbeta för att det civila samhällets roll för utveckling blir synlig i revideringen av Parisdeklarationen i Accra 2008. Vidare kan man analysera fattigdomsstrategier och biståndsgivarnas samarbetsstrategier för att se hur de överensstämmer med ambitionerna i PGU.

Jeansson går vidare till punkten om ömsesidigt ansvar där hon ser en fara i att genomförande- och rapporteringsfokus ligger på traditionella sektorer och att indikatorerna för utvärdering är mekaniska, oanalytiska och kvantitativa. En utmaning är att utveckla uppföljningsmekanismer som mäter demokratiutveckling och sociala frågor.

När det gäller budgetstöd säger Jeansson att när kontrollen finns hos staten kan det leda till att besvärliga frågor ignoreras, om staten exempelvis är odemokratisk, och att organisationer som arbetar med påverkansfrågor blir obehagliga och inte får stöd.

Att bli mycket bättre på att göra omvärldsanalyser ser Jeansson som en utmaning för det civila samhällets organisationer, däribland Forum Syd, liksom att definiera vilken roll det civila samhället ska ha och samordna sina insatser. Risken med givarsamordning är att civilsamhället stängs ute och inte får delta i dialogen samt att små organisationers insatser räknas bort.

Efter detta säger moderatorn Lennart Wohlgemuth några ord. Han påpekar att det är viktigt vad Bo Westman sade om att Parisdeklarationen och budgetstöd inte är direkt kopplade till varandra, men menar samtidigt att det som ofta händer om mottagarlandet själv får bestämma är att de väljer budgetstöd. Wohlgemuth nämner i sammanhanget att FUF ska återkomma med ett seminarium i juni om just budgetstödets för- och nackdelar. Därefter släpps ordet fritt.

En åhörare uttrycker en fundering om vikten av att vara självkritisk, detta då man varje gång det kommer något nytt inom biståndet är övertygad om att detta ska vara det som löser alla problem. Han fortsätter med att fråga sig vilket land som Parisdeklarationen skulle passa bäst in på och menar att Etiopien är det perfekta landet när det gäller decentraliserad styrning och ägarskap, däremot inte när det gäller demokrati och mänskliga rättigheter, som han påpekar inte heller tas upp i Parisdeklarationen. Han ifrågasätter därmed fördjupandet av ägarskapet och undrar; vem är det som ska äga? Regeringen i Etiopien?
Åhöraren frågar också hur man ska göra PGU operativt och säger att det finns en tendens att Sverige alltid ska vara ”bäst i klassen” men politiken ska också genomföras. Åhöraren menar att vi ska hålla vakt om det vi står för samt att Sveriges civila samhällsorganisationer kan spela en viktig roll. Han betonar slutligen vikten av att information från biståndsprojekt kommer tillbaka till dess finansiärer, det vill säga skattebetalarna. Han menar att om man samarbetar med andra givarländer, exempelvis som man gör i Malawi, kan återflödet av information bli problematiskt.

En annan åhörare tycker att Parisagendan är mycket bra men att den bygger på en idealiserad bild av partnerländerna. Åhöraren påpekar att många länder brister i exempelvis mänskliga rättigheter och vill inte släppa fram det civila samhället. Vidare frågar hon vad som händer när korrupta regeringar bara har stöd från biståndsgivare och inte sin befolkning?

Nästa publikfråga riktas till Hélène Jeansson och gäller om hon, när hon talade om det civila samhället, refererade till det svenska eller det internationella. Åhöraren menar att det är viktigt att stärka det civila samhället så att de kan ta del av ägarskapet, men att det svenska civilsamhället bör ta ett steg tillbaka, att man ska medverka till att arbetet i högre grad sker ”där ute”.
Vidare ser åhöraren en fara i delegeringen av ansvar då allt sker i fält, vilket enligt honom bidrar till att ansvarstagandet för beslut som fattas minskar, risken är att alla bara hänvisar till någon annan.

En annan åhörare tackar för det breda anslaget vid seminariet, vilket han ser som viktigt och nödvändigt. Åhöraren menar att resultatorientering är ett halvt ord och ifrågasätter termen ”management for results” som han menar istället borde vara ”management by results”, att man ska ta fram resultaten och låta dem styra verksamheten på fältet.

Den sista kommentaren från publiken gäller frågan om ägarskap kontra konditionalitet. Åhöraren menar att erfarenheter av ökat ägarskap och decentralisering pekar mot att det leder till mer av olika konditionaliteter och att detta är en motsättning som är svår att komma ifrån.

Panelen ges nu utrymme att svara på frågorna.

Bo Westman påpekar först och främst att Parisagendan inte är avsedd att lösa alla problem. Det är ett antal viktiga punkter som tas upp i deklarationen men alla frågor finns inte med. Han tillägger att agendan handlar väldigt mycket om metodik.

Vidare anser Westman att informationsfrågan är helt central, dvs. att man redovisar de resultat som uppnås. Detta bör relateras till Millenniemålen, vilket gjorts i flera andra länder, och det är viktigt att berätta en historia, att framställa information på ett sätt som kan nå ut brett i samhället.

Som svar på kommentaren att Parisdeklarationen skulle vara byggd på en idealiserad bild av partnerländerna säger Westman att det finns ett antal länder som ligger långt framme men också länder där situationen är mer problematisk. När det gäller ”fragile states” kan delar av åtgärderna användas men hela ansvaret ska inte lämnas till nationella regeringar om det administrativa systemet inte fungerar.

Beträffande delegering i fält och vem som ska ta ansvar svarar Westman att man ska hitta medel så att alla kan komma in och styra på ett bra sätt. Han betonar slutligen att det står tydligt i Parisagendan att det ska vara mindre konditionalitet och samarbetsländernas egna prioriteringar ska styra.

Annika Lysén tar därefter över ordet och säger att det är viktigt att följa vad som händer i processen framöver och se till att civilsamhället är en del av detta, samt att man plockar upp de erfarenheter som finns i fält och kanaliserar dem, exempelvis till Världsbanken. Lysén påpekar i detta sammanhang att det är viktigt att en motsvarande harmonisering sker i Sverige, att man inte gör en sak med den ena handen och något helt annat med den andra.

Angående vikten av information om vad som sker i fält, betonar Lysén att informationen inte bara ska gå tillbaka till oss, utan att det också är mycket viktigt att befolkningen i samarbetsländerna får ta del av vad som händer.

När det gäller näringslivet och vad som är Sveriges komparativa fördelar, menar Lysén att frågan snarast är vem som ska avgöra vad vi är bra på. Detta bör kopplas till det faktiska behovet i utvecklingsländerna, som ska vara styrande.

Slutligen säger Lysén som svar på anmärkningen om management ”for” eller ”by” results, att man inte ska fastna vid orden. Anledningen till att man nu använder ”for results” är att man tidigare fokuserat för mycket på kvantitativa mått, t.ex. att si och så många skolor byggts.

Tina Karlberg säger sedan i en direkt kommentar till Annika Lysén att det inte är lätt att avgöra vad svenska aktörer är bäst på eller hur hela Sveriges kapacitet ska utnyttjas, men hon uppskattar att detta är en fråga som är uppe på bordet. Vidare menar hon att Parisagendans rekommendationer inte kan vara den slutgiltiga lösningen då ingen annan agenda tidigare har varit det och således kan ett visst mått av skepsis vara sunt. Till sist understryker Karlberg hur viktigt det är att fältet informerar hem och undrar hur Sida kommer att göra för att klara av detta.

Hélène Jeansson får ordet och börjar med att instämma i att Parisdeklarationen är baserad på en idealiserad bild av regeringar, men poängterar att det viktiga är den politiska viljan. När Millenniemålen antogs ansågs det t.ex. orealistiskt att halvera fattigdomen till 2015, men Jeansson menar att det visst går om det finns politisk vilja. Hon tar upp exemplet med Zambia där fattigdomsstrategier togs fram efter konstens alla regler, men där premiärministern sedan förde egna parallella diskussioner med IMF och Världsbanken.

På frågan om vilket civilsamhälle som Jeansson avsåg i sin presentation, svarar hon att det lokala civilsamhället är det som är viktigast men att alla behövs, lokal och nationell nivå måste t.ex. påverka agendan och se till att den efterlevs.

Lennart Wohlgemuth avslutar med att säga att vad som inte tagits upp är hur Parisagendan egentligen fungerar i praktiken. Han berättar att han är nyss hemkommen från Tanzania och att besöket där ändrade mycket av hans tidigare skepsis, då man i Tanzania verkligen börjat arbeta med detta på allvar.
Vidare poängterar Wohlgemuth vikten av demokratisering, att de inhemska krafterna måste stärkas som en motvikt mot auktoritära krafter. Han anser att en fara med dagens bistånd är att så stor del av besluten fattas utanför landet att man får ”choiceless democracies”. Ur demokratisynpunkt är det mycket viktigt att regeringarna får vara ansvariga så att civilsamhället kan ställa dem till svars. Han påpekar att Parisagendan innehåller metodfrågor och att man inte har löst frågorna om demokratisering och mänskliga rättigheter. Därefter avslutar Wohlgemuth mötet genom att tacka panelen och åhörarna.

Sofia Wigren, studerandemedlem i FUF

Centralasien utgörs av ett antal relativt svaga stater som länge har präglats av fattigdom, auktoritära regimer, miljöförstöring, religiösa motsättningar och tvister om olja, vatten och andra naturtillgångar. Detta gör Centralasien till ett potentiellt konfliktområde. Det är också en region med ett stort militärpolitiskt intresse. Mot denna bakgrund belyste en kunnig panel ur flera perspektiv Centralasiens historia, nuvarande situation och möjliga scenarier för framtiden.Medverkande:
Disa Håstad, journalist på Dagens Nyheter, tidigare utrikeskorrespondent och författare till boken ”Arvet från Timur Lenk. Centralasiatiska öden” (Norstedts förlag).
Torgny Hinnemo, tidigare utrikeskorrespondent på Svenska Dagbladet och numera analytiker på Utrikesdepartementet.
Robert Larsson, säkerhetspolitisk analytiker vid Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI). Gunilla Björklund, konsult inom internationella vatten-, mark- och klimatfrågor samt styrelsemedlem i Svenska Aralsjösällskapet.
Kerstin Gyllhammar, handläggare för Centralasien vid Sidas Europaenhet.

Seminariet inleddes av Gunilla Björklund, som välkomnade deltagarna och berättade om Svenska Aralsjösällskapet. Föreningen arbetar sedan 2000 med problematiken kring den krympande Aralsjön, som förutom den ekologiska katastrofen även kommit att få omfattande kulturella konsekvenser.

Disa Håstad stod för kvällens första anförande, då hon berättade om den historiska bakgrunden i Centralasien. Som Dagen Nyheters korrespondent i Sovjetunionen och sedermera Ryssland under 70- och 90-talet hade hon möjlighet att på nära håll följa de dramatiska politiska förändringarna. Hon berättade om när man det för första gången demokratiskt valda Högsta sovjet samlades sommaren 1989 och började tala öppet om de problem som Sovjetunionen brottades med och de misstag som begåtts. Där framträdde författare, journalister och andra ur den ”upplysta eliten” och vittnade om hemska händelser som fram till dess hållit hemliga – folkmordet på kazaker på 30-talet, atomexperimenten i Kazakstan och även det faktum att Aralsjöns yta minskat med uppskattningsvis 70% och att sjön verkade hålla på att torka ut. Reaktionerna på dessa nyheter var ändå förhållandevis positiva bland landets befolkning – tidigare erfarenheter från Sovjetunionen visade att när ett problem väl identifierades och diskuterades öppet så skulle det även komma att åtgärdas snarast. Men när Sovjetunionen upplöstes 1991 försvann också de gemensamma institutionerna och problemen tedd sig plötsligt avsevärt svårare att lösa.

Enligt Håstad finns det hos den ryska befolkningen idag många fördomar om de centralasiatiska staterna som underutvecklade och fattiga länder vars invånare lärt sig allt de kan av ryssarna. Det man då glömmer bort, eller väljer att bortse ifrån, är att regionen tidigare var säte för en sofistikerad och välutvecklad civilisation, med centrum i Bukhara. Området var även historiskt signifikant på andra sätt. I Talas i nuvarande Kirgizistan stod det hitintills enda slaget mellan kineser och araber 751. Islam har sedan dess rört sig öster om denna plats men inte araberna själva. Mongolernas framryckning i området på 1200-talet kom sedermera att fördröja den allmänna utvecklingen. Men Timur Lenk, som enligt Håstad var en hänsynslös härförare såväl som en kulturell filantrop, stod för både kulturell utveckling och samtidigt ett försök att lägga stora områden under sitt styre.

Under slutet av 1800-talet kom hela Centralasien under ryskt välde, förenat i en region som då kallades ”Turkestan”. Efter den ryska revolutionen delades området upp i republiker, förutom Kazakstan som inte blev en självständig republik förrän 1930-talet. Det ryska väldet efter revolutionen medförde att invånarna i området lärde sig att läsa och att kvinnornas situation överlag förbättrades. Samtidigt genomfördes en brutal ”avnomadisering” i Kazakstan, där halva befolkningen dog eller flydde då 6 miljoner boskapsdjur tvångsslaktades. Efter andra världskriget utvecklades kärnvapen i Kazakstan med befolkningen som försöksdjur. I Uzbekistan beslöt man sig för att genomföra en storskalig satsning på bomullsodling eftersom de klimatmässiga förutsättningarna var så fördelaktiga. I samband med detta tog man även hjälp av ättlingar till afrikanska slavar i den amerikanska södern för att lära sig hantverket. Håstad berättade att hon mött några av dessa influgna experters ättlingar under sina resor i regionen.

De första åren av självständighet på 1990-talet blev på många sätt de mest liberala och öppna åren för de centralasiatiska republikerna. Därefter blev regimerna blev åter alltmer auktoritära. I dagsläget har man skapat barriärer gentemot Ryssland och vill inte prata ryska utan föredrar istället engelskan. Detta skapar betydande problem för den ”mellangeneration” som är för gammal för att ha hunnit lära sig engelska. Det utpräglade klansystemet lever också vidare, delvis på grund av att kommunisterna tidigare utnyttjade det hierarkiska systemet för att förenkla och effektivisera statsförvaltningen i regionen. Vidare finns en betydande statlig repression mot religionen, vilket Håstad menade riskerar att driva vanliga troende i händerna på radikala islamister. De reformerande islamister som fanns på 1800-talet och början på 1900-talet, jadiderna, är idag okända. Som exempel på religionens farlighet pekar man på Tadzjikistan, där det mellan 1992 och 1997 rasade ett blodigt inbördeskrig mellan moderata och mer fundamentalistiska islamister (som en tid bildade regering) å ena sidan och Moskvatrogna kommunister, en grupp som nu har majoritet i Tadzjikistan

Näste talare var Torgny Hinnemo, som inledde sitt anförande med att påpeka att Centralasien till ytan är nästan lika stort som EU. Självklart medför en sådan geografisk omfattning stor variation och mångfald både geografiskt, kulturellt och politiskt. Samtidigt finns det likheter mellan länderna. Republikerna delar alla det ryska och sedermera sovjetiska arvet sedan slutet på 1800-talet. Inte minst har man fått sina moderna institutionella och administrativa system utvecklade under denna period. En annan likhet var den kommunistiska konstitutionen, som innebar att kommunistpartiet innehade en särställning. Detta medförde att ledare inom samhällets alla olika områden – från medicin och naturvetenskap till kultur och ekonomi – var medlemmar i partiet. Sedan självständigheten har kommunistpartiernas medlemskretsar (i de länder där de fortfarande är tillåtna) krympt drastiskt; de som var medlemmar av ideologisk övertygelse finns kvar medan de som deltog främst för att det var en förutsättning för att kunna göra karriär har lämnat dessa partier.

Vidare berättade Hinnemo att de ”oligarknätverk” som har ett stort inflytande över såväl den privata som den offentliga sektorn i Centralasien på många områden är sammanväxta med de gamla klansystemen. När banden till Moskva kapades, kom makten istället att utgå från dessa nätverk. Politik i Centralasien har därför idag främst kommit att handla om att ta kontroll över de ekonomiska tillgångarna – vare sig det rör sig om företag, naturresurser eller statliga maktstrukturer. Även här kan man möjligtvis se vissa mönster i hur de centralasiatiska länderna kommit att utvecklas; länder som Tadzjikistan och Kirgizistan saknar naturresurser vilket medfört att ingen har haft tillräckligt med resurser för att kunna ta kontroll över staten och följaktligen finns det idag en viss pluralism. Länder som Uzbekistan, Turkmenistan och Kazakstan är mer resursrika, vilket gjort dem mer välbeställda men samtidigt mer monolitiska.

Delvis som en följd av de auktoritära politiska systemen är det statliga inflytandet över ländernas nyhetsmedier starkt. I Kazakstan säkerställs detta genom att presidentens döttrar innehar nyckelpositioner i styrelsen för landets ledande mediekoncerner, i Uzbekistan genom ett starkt statligt ägande. I detta sammanhang intar Turkmenistan en särställning med den omfattande personkult som omgärdar president Saparmurad Nijazov (även kallad Turkmenbashi, ”turkmenernas fader”).

Centralasiens utveckling efter självständigheten kan enligt Hinnemo ses som en direkt motpol till utvecklingen i Baltikum, men det finns även stora skillnader jämfört med andra delar av det icke-ryska forna Sovjetunionen De centralasiatiska staterna som bildades den 1 januari 1992 hade, med undantag för en kortvarig kazakisk statsbildning, aldrig existerat tidigare. Därför saknade Centralasien vid tidpunkten för Sovjetunionens upplösning nationaliströrelser av den typ där många partimedlemmar i andra f d Sovjetrepubliker fick sin politiska skolning. Denna korta historia av självständighet innebär att dessa länder idag är inne i en process där de skaffar sig erfarenhet av såväl inrikesförvaltning som utrikespolitik, samtidigt som man försöker skapa en gemensam identitet och historieskrivning.

Eftersom många av sjöarna i regionen är salthaltiga är det svårt att bedriva jordbruk i stora delar av Centralasien. Därmed har många stora populationscentra kommit att förläggas i floddalar – i och omkring Ferganadalen bor exempelvis närmare 1/6 av hela Centralasiens befolkning. De landsgränser som har dragits upp motsvarar inte heller de etniska grupperingarnas bosättningar, vilket medför att det finns stora minoritetsgrupperingar i flera av länderna. Vissa vattendrag som olika befolkningsgrupper är beroende av för sin överlevnad har även hamnat på ”fel” sida gränsen, vilket bidragit till en bristande respekt för statsgränserna. Detta riskerar i sin tur att leda till att staterna blir mer repressiva eftersom de känner sig hotade. Befolkningens ekonomiska behov av geografisk rörlighet hamnar således i konflikt med staternas önskan att kunna kontrollera vem som rör sig in och ut från deras territorium.

Robert Larsson från Totalförsvarets forskningsinstitut följde upp med en analys av energiproblematiken i Centralasien och dess konsekvenser för den säkerhetspolitiska situationen i regionen. Hans grundläggande utgångspunkter var att Rysslands politik i Centralasien idag präglas av både ömsesidiga påtryckningar och ömsesidiga vinster och mindre av ensidigt utnyttjande än under 1990-talet. Rysslands så kallade bistånd till regionen är begränsat, men däremot har man gjort relativt omfattande satsningar på att främja det ryska språket och kulturen i regionen.

Larsson påpekade dock att det finns tydliga motsägelser mellan Rysslands uttalade målsättningar i regionen å ena sidan och dess faktiska agerande å andra sidan. Officiellt vill Ryssland skapa pro-ryska stater i regionen, säkra sina egna ekonomiska intressen och bibehålla greppet kring den fördelaktiga exporten av regionens energiresurser. Vidare vill man hantera hot om extremism, bekämpa narkotikasmugglingen, säkerställa den ekologiska säkerheten och skydda etniska ryssar i regionen. Men den påstådda kampen mot narkotikasmuggling är svår att förena med det faktum att den ryska militären varit inblandad i narkotikasmuggling från Afghanistan via Tadzjikistan till Europa. Vidare ska miljöarbetets omfattning inte överskattas och värnandet om ryska medborgare tycks enligt Larsson ibland användas mer som en förevändning att blanda sig i andra staters inre angelägenheter, vilket sällan har gynnat den politiska utvecklingen i landet i fråga.

När det gäller Kremls strategisyn så delar man upp forna Sovjetunionen i ett pro-ryskt lag (Vitryssland, Armenien, Tadzjikistan) och ett pro-västligt lag (Ukraina, Georgien, Baltikum). Det främsta hotet för Ryssland på detta område är således att fler länder skulle ansluta sig till de västvänliga länderna. Sannolikheten för att det skulle kunna ske i Centralasien verkar dock begränsad men kan inte uteslutas fullständigt, betonade Larsson.

Rysslands metoder för att vinna inflytande i Centralasien är idag fokuserade på övertalning snarare än tvång. Man har ingen övergripande ideologi att locka med utan använder sig snarare pragmatiskt av mer konventionella metoder såsom politik och diplomati, ekonomisk makt, energirelationer samt en begränsad militär närvaro. Den militära närvarons roll ska dock inte överdrivas, menade Larsson. Man har endast ett fåtal regementen i Tadzjikistan och ett fåtal stridsflygplan i Kirgizistan. Dessa har begränsad strategisk betydelse och har inte använts vid de tillfällen då det hade kunnat bli aktuellt (det vill säga i samband med oroligheterna i Uzbekistan respektive Kirgizistan). Å andra sidan kan den militära närvaron i vissa sammanhang utgöra en problematisk faktor samt användas om en regimgarant och förhandlingsbricka. Givet problemen med de militära operationerna i Tjetjenien kan man även ifrågasätta om Ryssland i dagsläget skulle klara av militära operationer i Centralasien.
Larsson betonade också i detta sammanhang att de militära relationerna idag bara är en av ett flertal aspekter som är styrande för de bilaterala relationerna mellan Ryssland och de centralasiatiska staterna. Dessa stater är fortfarande beroende av Ryssland men relationerna blir gradvis allt mindre asymmetriska, inte minst i takt med att Kina och USA försöker skaffa sig inflytande i regionen. Ryssland blir därför tvunget att förhandla då den realpolitiska möjligheten att använda tvång minskat drastiskt.

När det gäller relationerna på energiområdet är situationen annorlunda jämfört med övriga OSS-länder, eftersom Centralasien exporterar olja och naturgas och t.ex. Turkmenistan har försökt att utöva påtryckningar mot Moskva på detta område. Ryssland har å andra sidan omfattande inhemska energiresurser och dess intresse ligger därför främst i att köpa energi billigt i Centralasien och sälja det dyrt längre västerut, för att därigenom både tjäna pengar och bevara sina egna depåer. Rysslands makt ligger alltså här i kontroll av exportrutter.

Ryssland har alltså idag starkare ekonomiska maktmedel än vad man tidigare haft, delvis på grund av det höga oljepriset som gett landet kontanter och starka bolag. Vidare har Ryssland överskottsmaterial som kan säljas billigt och därigenom kan man köpa sig inflytande. Ofta vävs dock en säkerhetspolitisk komponent in i förhandlingar som rör investeringar eller handelspolitik. Larsson sade även att Ryssland skulle se med skepsis på en eventuell demokratiseringsprocess i Centralasien, men det är tveksamt om det skulle kunna leda till någon typ av militära insatser från landets sida.

Sammanfattningsvis menade Larsson att Ryssland rört sig från tvång till förhandlingar i Centralasien. Rysslands militära närvaro har en begränsad militär betydelse men kan utgöra en viktig lokal faktor. Vidare har de centralasiatiska staterna varit relativt skickliga när det gällt att spela ut Ryssland mot USA och Kina i regionen. På längre sikt visar nuvarande trender att Ryssland ökar sin ekonomiska, politiska och militära förmåga, samtidigt som relationerna i Centralasien blivit mindre asymmetriska genom det ökande internationella intresset för regionen.

Under den påföljande diskussionen tillade Disa Håstad att inte heller USA agerar i samklang med sina officiella målsättningar om att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Istället tycks man prioritera frågor som rör bevarandet av den ”politiska stabiliteten” och kriget mot terrorismen.

Gunilla Björklund tog därefter vid genom att berätta om en av världens mest omfattande ekologiska katastrofer – uttorkandet av Aralsjön. Aralsjön var en gång i tiden jordens fjärde största insjö med en yta på 68 000 kvadratkilometer och en volym på cirka 1066 kubikkilometer vatten. Idag är volymen mindre än tiondel av detta och Björklund sade att det tycks omöjligt att rädda sjön.

Aralsjön har ett upptagningsområde som är ungefär fyra gånger så stort som Sverige, utspritt över hela Centralasien samt Iran. Huvuddelen av tillflödet kom dock ursprungligen från Kirgizistan och framförallt Tadzjikistan. Den naturliga avdunstningen från sjön motsvarar cirka 900 mm per år och nederbörden är bara en tiondel av detta, vilket medför att sjön är beroende av ett tillskott av annat vatten. Tidigare kom ungefär 2/3 av detta vatten från floden Syr Darya och resten från Amu Darya.

Aralsjön har historiskt varierat kraftigt i storlek även utan mänsklig påverkan. För 9000 år sedan mynnade exempelvis Amu Darya i Kaspiska Havet istället för i Aralsjön, som då hade ungefär samma storlek som i dagsläget. Senare förändrades dock Amu Daryas flöde på naturlig väg och Aralsjön expanderade kraftigt.

Men under 1900-talet bestämde sig bland andra Lenin och Stalin för att göra Sovjetunionen självförsörjande av bomull, som var en viktig råvara i samband med världskrigen. Detta blev inledningen på Aralsjöns nuvarande kris. Genom en storskalig på bomullsproduktion i Centralasien (där klimatet var som gynnsammast) lyckades Sovjetunionen bli världens näst största producent av bomull. Denna bedrift skapade ett enormt behov konstbevattning från både Amu och Syr Darya, till den grad att längden på kanalerna för konstbevattning idag beräknas vara 10-15 gånger så långa som själva floderna. Det mest iögonfallande av dessa projekt är Kara-Kumkanalen, som byggdes för att kunna transportera 1/3 av Amu Daryas vattenflöde 110 mil genom Karakumöknen. Effekterna av dessa konstbevattningsprojekt blev dramatiska. Från en volym på 1090 kubikkilometer och ett mineralinnehåll på 10g/l år 1960 krympte volymen till 108 kubikkilometer år 2003, samtidigt som mineralinnehållet ökade till 110g/l, vilket drastiskt försämrat förutsättningen för djur- och växtliv i sjön. En respons från den sovjetiska byråkratin när Aralsjöns minskning i slutet på 1970-talet och början på 1980-talet började bli påtaglig, var att diskutera möjligheterna att vända sibiriska floders flöden för att på detta sätt kunna bevattna Aralsjön. Som en följd av den minskande vattenmängden är Aralsjön idag uppdelad i en västlig och en östlig del.

Den politiska bakgrunden till problematiken var att man i Sovjetunionen betraktade vatten som en statlig tillgång som kunde brukas utan kostnad, vilket ledde till en kraftig överförbrukning. Istället för att sedan försöka minska efterfrågan sökte man istället öka utbudet genom att leda om sibiriska floder.

Idag är frågan snarare motstridiga internationella energiintressen. Energifattiga Kirgizistan och Tadzjikistan vill hålla inne vattenflödet i reservoarer på sommaren för att kunna utnyttja det maximalt på vintrarna. Energirika Turkmenistan, Uzbekistan och Kazakstan vill istället använda vattnet till konstbevattning, bland annat för bomullsproduktion. Därför finns idag överenskommelser som innebär att Kirgizistan och Tadzjikistan skall släppa på vatten under sommaren i utbyte mot elektricitet och naturgas från sina grannländer. Dessa motstridiga intressen har fortsatt att vara en återkommande källa till osämja i regionen.

Idag anses det vara omöjligt att kunna rädda Stora Aralsjön. Vad som enligt Björklund däremot är uppnåeligt är att återställa den norra Lilla Aralsjön. Ett något ökande vattentillflöde från Syr Darya har lett till en ökande vattenmängd, sjunkande mineralhalt och följaktligen ett förbättrat djur- och växtliv. Nya forskningsrapporter visar även att arbetet med att rädda denna förhållandevis lilla sjö gjort uppmuntrande framsteg.

Därefter berättade Kerstin Gyllhammar från Sidas Europaenhet om myndighetens arbete i regionen. Det övergripande målet för Sidas verksamhet definierade Gyllhammar som ”att förbättra förutsättningarna för fattiga människor att förbättra sin egen situation”. I enlighet med det regleringsbrev som styr Sidas nuvarande arbete i regionen fattades beslut om att man främst skulle stödja Tadzjikistan och Kirgizistan. Vidare skulle man koncentrera arbetet inom vissa områden och utesluta andra, exempelvis energisektorn, där man inte kunnat finna någon lämplig samarbetspartner.

I linje med Parisagendan, som är en överenskommelse om hur det internationella utvecklingssamarbetet bör utformas för att bli så effektivt som möjligt, strävar Sida efter att koordinera och harmonisera sitt bistånd med andra stora givare. Vidare går man mot att stödja färre och större projekt för att minska de relativa administrativa kostnaderna, samt att i möjligaste mån använda sig av inhemska administrativa system. Detta försvåras dock av den omfattande korruptionen i den centralasiatiska regionen. Sidas strategi är också differentierad för att ta hänsyn till de betydande skillnaderna mellan de två programländerna.

Sedan Sida började samarbeta med Tadzjikistan har den andel av befolkningen som lever under fattigdomsgränsen sjunkit från 80 % till 60 %. En majoritet av de fattiga bor på landsbygden och Gyllhammar berättade att under samma period har jämställdheten försämrats. Mellan 1997 och 2002 fokuserade Sidas arbete främst på humanitärt bistånd som en följd av inbördeskriget. Från 2003 och framåt har man även börjat arbeta med mer långsiktigt utvecklingssamarbete. När det gäller stora givare i Tadzjikistan finns det dock fortfarande en tydlig brist på samordning. Prioriterade områden för biståndet är idag en demokratisk samhällsutveckling, ekonomisk tillväxt, hälsofrågor och den sociala sektorn.

Kirgizistan ligger jämförelsevis aningen bättre till, med ungefär 40 % av befolkningen under fattigdomsstrecket. Motsvarande siffra på landsbygden är dock 51 %. Sidas arbete i landet fokuserar idag på mänskliga rättigheter och demokrati – i synnerhet områden som jämställdhet och bekämpning av människosmuggling – samt på fattigdomsbekämpning och ekonomisk tillväxt. De erfarenheter man har av utvecklingssamarbete i landet är emellertid ganska nedslående, menade Gyllhammar. Hon nämnde att korruptionen är utbredd – Kirgizistan befinner sig på 130:e plats i Transparency Internationals korruptionsindex – och bara tre kvinnor valdes in i parlamentet i det senaste, riggade, valet.
Sidas insatser ligger idag kring storleksordningen 50-80 miljoner kronor och fokuseras på insatser som främjar socialt utsatta barn och jordreformer.

Under den påföljande frågestunden kretsade mycket kring islams roll i religionen. Torgny Hinnemo menade att kunskapen om islam är bristfällig i Ryssland, vilket lett till onödiga missförstånd och delvis en överdriven oro. Vidare sade Hinnemo att den kirgizistanska säkerhetstjänstens uppskattning av antalet medlemmar av den radikala islamistiska rörelsen Hizb-ut-Tahir är lägre än vad International Crisis Groups forskare på plats kommit fram till. Istället är det snarare regimerna som skrämmer upp befolkningen genom att förstora hotet från dessa rörelser, vilket även blir en förevändning för att använda sig av repressiva metoder. Robert Nilsson kommenterade att det kan finnas ytterligare statliga intressen av att förstora upp hotbilden, eftersom detta leder till ett ökat militärt stöd från USA.

En annan omdiskuterad aspekt är det intrikata geopolitiska spel som idag kringgärdar Centralasien. Robert Larsson påpekade att Kina ökat sin närvaro regionen, framför allt genom omfattande investeringar i energisektorn. Man bygger upp infrastruktur för att utvinna högsvavelhaltig olja och kringgärdar installationerna med militärt beskydd så att dessa områden snarast kommer att likna ”minikolonier”. Ryssland, som ser Centralasien som sin ”bakgård”, uppskattar inte dessa investeringar. Samtidigt samarbetar Ryssland och Kina i Shanghai Cooperation Organization (SCO) för att aktivt minimera USA:s inflytande i regionen. Disa Håstad sköt in att Kazakstan lämnat ut uighurer till Kina, trots att dessa förföljts på grund av sina politiska åsikter. Samtidigt finns det hos både ryssar och centralasiater en misstänksamhet mot Kinas intentioner. Detta hindrar dock inte Ryssland från att spela ut Kina och Japan mot varandra i hopp om att någon av dem ska bygga en pipeline som tillåter Ryssland att transportera olja och naturgas till Stilla Havet.

Avslutningsvis menade Torgny Hinnemo något uppgivet att det mesta går åt fel håll i Centralasien idag. Han tillade dock att intresset och den internationella kunskapen om Centralasien ökar snabbt och många studenter är idag på väg till regionen. Detta kommer att leda till ökad ömsesidig förståelse och ökade kontaktytor och förhoppningsvis även investeringsmöjligheter och ekonomiska samarbeten. Kanske är detta det främsta hoppet för Centralasiens framtida utveckling?

Michael Jonsson, studerandemedlem i FUF